О результатах рассмотрения заявления предпринимателей на действия заказчиков ГКУ «Дирекция дорожного хозяйства ЯНАО», МКУ «Салехардская дирекция единого заказчика»
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу поступила на рассмотрение жалоба Предпринимателей и руководителей предприятий города Салехард, а именно ООО «Приуралдорстрой», ИП Лукашов, ИП Смагунов, ИП Тюрин, ИП Шишкин, ИП Кукунеску, ЗАО «Ямал-Глобал» на действия заказчиков ГКУ «Дирекция дорожного хозяйства ЯНАО», МКУ «Салехардская дирекция единого заказчика» соответственно при размещении заказов на выполнение работ по устройству и содержанию зимних автомобильных дорог: Салехард-Надым, Аксарка-Салемал-Панаевск-Яр-Сале, Лабытнанги-Мужи-Азовы-Теги (в границах ЯНАО) (ОАЭФ, извещение № 0190200000313008275) и на выполнение комплекса работ по содержанию муниципальных автомобильных дорог, тротуаров, транспортных инженерных сооружений и объектов уличного освещения (ОАЭФ, извещение № 0190300002113000588).
В своей жалобе субъекты малого предпринимательства указывали на несоответствие положений аукционной документации требованиям законодательства о размещении заказов и антимонопольного законодательства.
При этом указанная жалоба не была рассмотрена в рамках Закона о размещении заказов в связи с отсутствием информации, предусмотренной ст. 57 Закона о размещении заказов, а также в связи с нарушением сроков обжалования положений аукционной документации.
Доводы жалобы по своей сути сводились к установлению в документации требований, которые в итоге привели к ограничению конкуренции и невозможности участия субъектов малого предпринимательства в рассматриваемых торгах.
Приведенные предпринимателями обоснования были рассмотрены в рамках Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
В рамках рассмотрения доводов Предпринимателей и документов, предоставленных заказчиками – МКУ «Салехардская дирекция единого заказчика» и ГКУ «Дирекция дорожного хозяйства ЯНАО», установлено.
Автомобильная дорога - это комплекс инженерных сооружений и устройств, предназначенных для обеспечения безопасной и эффективной работы автомобильного транспорта.
Основные элементы, определяющие поперечный профиль автомобильной дороги: земляное полотно; проезжая часть, обочины для временной остановки автомобилей; резервы, из которых берут грунт для возведения земляного полотна; обрезы — части дорожной полосы для размещения пешеходных и велосипедных дорожек, зелёных насаждений, линий связи, линейных зданий, транспортных устройств и т. д. На проезжей части устраивают дорожную одежду. Верхний слой дорожной одежды, сооружаемый из наиболее прочных дорожно-строительных материалов, воспринимает нагрузку от колёс автомобилей. Покрытие должно быть ровным, с шероховатой поверхностью и обеспечивать хорошее сцепление с колёсами автомобиля. Дополнительный слой основания имеет различное назначение (дренирующий, морозоустойчивый и т. п.). Для лучшей видимости границ проезжей части и укрепления краев покрытия устраивают краевые полосы, отличающиеся от покрытия цветом.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (далее – Закон об автомобильных дорогах).
В соответствии со ст. 3 Закон об автомобильных дорогах автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
Защитные дорожные сооружения - сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения;
Искусственные дорожные сооружения - сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения);
Производственные объекты - сооружения, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог;
Элементы обустройства автомобильных дорог - сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры и другие устройства для регулирования дорожного движения, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса
Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.
Предметом ОАЭФ № 0190300002113000588 являлось выполнение комплекса работ по содержанию муниципальных автомобильных дорог, тротуаров, транспортных инженерных сооружений и объектов уличного освещения.
Согласно ч. 2 ст. 17 Закона № 135-ФЗ при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства", антимонопольный орган обязан доказать факт нарушения соответствующим органом требований, в частности ст. 17 Закона № 135-ФЗ.
Закон № 94-ФЗ не регламентирует порядок формирования лотов. Заказчик самостоятельно принимает решение о включении товаров, работ, услуг в лот.
В соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона № 135-ФЗ запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
Таким образом, в соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона № 135-ФЗ допускается возможность включения в состав одного лота работ, технологически и функционально связанных с работами, которые являются предметом торгов. Предметом торгов по аукциону № 0190300002113000588 являются выполнение комплекса работ по содержанию муниципальных автомобильных дорог, тротуаров, транспортных инженерных сооружений и объектов уличного освещения.
Согласно положений Градостроительного кодекса РФ автомобильная дорога является объектом капитального строительства (статья 1 ГрК РФ - объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек).
Следовательно, предметом рассматриваемого аукциона является выполнение работ по различным объектам.
Согласно предоставленному Заказчиком паспорта автомобильной дороги, тротуары, освещение дорог, зеленые насаждения и т.д. относятся к одному объекту: сооружению – автомобильная дорога.
В действующем законодательстве, равно как в Законе № 135-ФЗ отсутствует запрет на включение в один лот однотипных работ по разным объектам.
Согласно ч. 1 ст. 34 Закона № 94-ФЗ документация об аукционе разрабатывается и утверждается заказчиком, уполномоченным органом исходя из потребностей заказчика. Часть 3.1 ст. 34 Закона №94-ФЗ устанавливает, что документация об аукционе не может содержать требования к товару, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение участников размещения заказов. Иных ограничений к содержанию документации об аукционе, в том числе запрета объединять работы в лоты по территориальному признаку, объектному признаку или по цене работ, а также по срокам их выполнения, законом о размещении заказов не предусмотрено.
Документация об аукционе разрабатывалась заказчиком и утверждалась им исходя из своих потребностей, поскольку действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает запрета выставлять единым лотом предметом торгов, который в силу своей специфики может быть поделен и на мелкие части (выполнение работ по объектам различной территориальности, либо по различным объектам). В данном случае работы, входящие в состав одного лота, технологически и функционально связаны с предметом торгов, обладают взаимосвязью между собой.
Довод Предпринимателей о том, что объединение в один лот объектов ограничивают возможности организаций принять участие в торгах, поскольку они не имеют достаточных производственных мощностей, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работ одновременно на всех объектах, являющихся предметом контракта, является необоснованным.
Документация об аукционе не содержит требований к участникам размещения заказа относительно трудовых, технических и иных ресурсов, за исключением требований, предусмотренных Законом № 94-ФЗ. Также документация не имеет ограничений по привлечению субподрядных организаций.
Начальная цена не может являться признаком ограничения конкуренции, поскольку зависит от действий потенциальных участников размещения заказа, и увеличение максимальной (начальной) цены каждого лота и, как следствие, увеличение суммы обеспечения заявок потенциальных участников аукциона не может оказать отрицательного влияния на конкурентную среду на определенном товарном рынке и повлечь вытеснение хозяйствующих субъектов, не обладающих большими свободными финансовыми средствами способных выполнить требование об обеспечении исполнения контракта и заявки.
Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение экономии и максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов. Этот вывод подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 28.12.2010 № 11017/10.
Исходя из положения п. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением ст. 17 Закона № 135-ФЗ.
Предприниматели указывают, что при проведении рассматриваемых аукционов заказчиками были установлены требования к предоставлению различных лицензий, что не соответствует фактическим обстоятельствам дела. В частности по аукциону № 0190300002113000588 требовалось лишь предоставление копий СРО, по аукциону № 0190200000313008275 вообще не требовалось предоставление каких-либо копий лицензий либо свидетельств.
Также заявители считают необоснованным установление суммы обеспечения участия в аукционе в размере практически максимально допустимого 5% предела, а суммы обеспечения исполнения контракта – 30% предела.
Между тем, согласно письма Минэкономразвития № 6121-АШ/Д04, письма Росфиннадзора № 43-0.1-07-25/1813 при цене контракта свыше 50 млн. руб. необходимо устанавливать максимально возможный размер обеспечения.
Также Предприниматели указывают, что при размещении заказа № 0190200000313008275 заказчик – Дирекция дорожного хозяйства ЯНАО не соблюдал положения ст. 15 Закона о размещении заказов, в части необходимости размещения заказов у субъектов малого и среднего предпринимательства.
Данные доводы несостоятельны в связи с нижеследующим.
Работы по обеспечению функционирования дорожного хозяйства включены в Номенклатуру товаров, работ, услуг (приказ Минэкономразвития № 273) под кодом 6320000.
Указанный вид работ с данным кодом отсутствует в Перечне товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ № 642. Следовательно, размещение заказов по указанному виду работ для субъектов малого и среднего предпринимательства недопустимо.
Включение заказчиком в один лот работ по устройству и содержанию зимних автомобильных дорог: Салехард-Надым, Аксарка-Салемал-Панаевск-Яр-Сале, Лабытнанги-Мужи-Азовы-Теги (в границах ЯНАО) (ОАЭФ, извещение № 0190200000313008275) не противоречат требованиям ст. 17 Закона о защите конкуренции. Объединение работ было осуществлено по территориальному принципу (все указанные зимние автодороги размещены в одном субъекте РФ , имеют целью транспортное соединение столицы региона – г. Салехард м муниципальными образованиями АО). Все виды работ на указанных зимниках аналогичны, не требуют лицензирования и допусков СРО. Получатель конечной продукции один – население автономного округа.
На основании вышеизложенного, в действиях организаторов торгов - ГКУ «Дирекция дорожного хозяйства ЯНАО», МКУ «Салехардская дирекция единого заказчика» отсутствуют признаки нарушения ст. 17 Закона о защите конкуренции.