Жалоба АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» (г.Москва) на действия Заказчика – Аппарата Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа признана частично обоснованной (дело № 04-01/06-2013)

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Ямало-Ненецкому автономному округу поступила на  рассмотрение жалоба от АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» (г. Москва) на действия Заказчика – Аппарата Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, Уполномоченного органа - Департамента государственного заказа Ямало-Ненецкого автономного округа при размещении государственного заказа на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Исследование способов оптимизации деятельности исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и способов определения трудозатрат по реализации государственных услуг (функций) (открытый конкурс, извещение № 0190200000312008778).

По мнению АНО «НИСИПП», Заказчиком, Уполномоченным органом были нарушены требования ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части установления неправомерных требований к оформлению заявки на участие в конкурсе, содержащихся в «Инструкции по подаче заявки на участие в конкурсе в форме электронных документов», а именно требования к выписке из ЕГРЮЛ в электронном виде и требование к подтверждению подлинности электронно-цифровой подписи.

Рассмотрев материалы дела, возражения на жалобу, проведя внеплановую камеральную проверку соблюдения Заказчиком, Уполномоченным органом требований Закона о размещении заказов при размещении государственного заказа на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Исследование способов оптимизации деятельности исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и способов определения трудозатрат по реализации государственных услуг (функций) (открытый конкурс, извещение № 0190200000312008778), Комиссия по контролю в сфере размещения заказов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа пришла к следующим выводам.

1. В части жалобы относительно установления неправомерных требований к выписке из ЕГРЮЛ в электронном виде.

Согласно ч. 1 ст. 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация должна содержать в соответствии с чч. 2 - 4 ст. 25 Закона о размещении заказов требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в конкурсе, в том числе заявки, подаваемой в форме электронного документа, подписанного в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, и инструкцию по ее заполнению.

Согласно пп. 3.2 п. 20.1 Информационной карты рассматриваемого открытого конкурса  заявка должна содержать «полученную не ранее чем за шесть месяцев до дня размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса выписку из единого государственного реестра юридических лиц или нотариально заверенную копию такой выписки (для юридических лиц)».

Конкурсной документацией установлены требования к форме заявки на участие в открытом конкурсе. В частности п. 17.1 ч. III Информационной карты рассматриваемого  конкурса   предусмотрено, что участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе в письменной форме в запечатанном конверте или в форме электронного документа, подписанного в соответствии с  ФЗ «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002г. № 1-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом в составе конкурсной документации содержится «Инструкция по подготовке заявок на участие в конкурсе в форме электронных документов» (Приложение №1 к инструкции по подготовке заявок на участие в конкурсе), где указано, что Заявка должна быть подписана электронной цифровой подписью (далее - ЭЦП) Участника, действующий сертификат ключа подписи уполномоченного лица которого внесен в Единый государственный реестр сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц удостоверяющих центров в соответствии с гл.III Федерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (информация на сайте http://www.reestr-pki.ru). Также в инструкции указано:

1. «Выписка из единого государственного реестра юридических лиц в электронном виде должна быть заверена ЭЦП уполномоченного лица соответствующего налогового органа;
2.  Электронная копия (скан- копия) бумажного экземпляра Выписки из единого государственного реестра юридических лиц  должна быть заверена нотариально, т.е. ЭЦП нотариуса».

Установление данных требований, по мнению Заявителя, является неправомерным, в связи с тем, что данные требования не содержатся  в ч. 3 ст. 25 Закона о размещении заказа и являются излишними.

Проанализировав доводы Заявителя и обоснования Уполномоченного органа, Комиссией установлено следующее.

Порядок подачи заявок на участие в конкурсе и требования к содержанию конкурсной заявки установлены ст. 25 Закона о размещении заказов. 

В соответствии с п. «б» ч. 3 ст. 25 Закона о размещении заказов заявка на участие в конкурсе должна содержать полученную не ранее чем за шесть месяцев до дня размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса выписку из единого государственного реестра юридических лиц или нотариально заверенную копию такой выписки (для юридических лиц).

Согласно ст. 6 Федерального закона от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

По мнению Комиссии, выписка из единого государственного реестра юридических лиц, предоставленная в форме сканированного электронного документа  является копией данной выписки. В связи с чем, аналогично копии на бумажном носителе, копия выписки в электронном виде должна быть заверена нотариально (в данном случае заверение осуществляется электронно-цифровой подписью).

Кроме того, согласно разъяснениям Счетной палаты РФ,  Приказом ФНС России от 22.09.2010 № ММВ-7-6/460@ утвержден Порядок работы по предоставлению сведений из ЕГРЮЛ и ЕГРИП в виде выписки (в электронном виде или на бумажном носителе) на основании запроса, поступившего в электронном виде через сеть Интернет.

Как следует из анализа пп. б п. 1 ч. 3 ст. 25 Закона о размещении заказов, необходимо удостоверение уполномоченным органом сведений, указанных в выписке. Несмотря на то, что прямо в данной норме не указано, что выписка из ЕГРЮЛ должна быть заверена печатью налогового органа, указанный вывод может следовать из того, что копия выписки должна быть нотариально удостоверена (следовательно, и просто выписка также должна быть удостоверена выдавшим ее органом).

Очевидно, что в случае приложения в составе заявки организацией распечатанной «электронной» выписки, в том числе заверенной самой организацией, не может быть гарантирована её достоверность, то есть заказчик (конкурсная комиссия) не может быть уверен, что выписка действительно соответствует данным ЕГРЮЛ, а не например, изменена участником размещения заказа.

Заверение электронного документа электронной цифровой подписью или аналогом собственноручной подписи обусловлено необходимостью удостоверить заявленные сведения (волю и волеизъявление конкретного лица) и подтвердить юридическую силу документа. Заявитель же, реализуя свое право на основании ч. 2 ст. 25 Закона о размещении заказов на подачу конкурсной заявки в форме электронного документа, обязан обеспечить выполнение нормативных требований, предъявляемых к такому документу.

Исходя из обоснований Уполномоченного органа, установление требования о предоставлении в составе конкурсной заявки в форме электронного документа выписки из ЕГРЮЛ или ЕГРИП, которая должна быть подписана электронной подписью либо нотариуса, либо сотрудника налоговой службы, обусловлено тем, что в соответствии с Законом о размещении заказов данные документы предоставляются в форме оригинала или нотариально заверенной копии.

Таким образом, в данной части жалоба признается необоснованной.

2. В части жалобы относительно установления требования к подтверждению подлинности электронно-цифровой подписи.

Согласно п. 2.1.18 Положения о департаменте государственного заказа Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденного постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 декабря 2012 года № 1028-П, Уполномоченный орган осуществляет разработку и утверждение типовой конкурсной документации, типовой документации об электронном аукционе, типовых форм протоколов заседания комиссии, формы извещения о размещении заказа, размещает данные формы на официальном сайте автономного округа.

В частности, Уполномоченным органом утверждена «Инструкция по подаче заявки на участие в конкурсе в форме электронных документов» (далее - Инструкция).

В Инструкции установлены следующие требования:

«Для подтверждения подлинности ЭЦП и идентификации владельца сертификата открытого ключа подписи необходимо присоединить к сопроводительному письму как дополнительное вложение:

1. Cертификат открытого ключа ЭЦП Участника подписавшего Заявку;
2. Cертификат открытого ключа ЭЦП уполномоченного лица налогового органа подписавшего электронный файл Выписки из единого государственного реестра юридических лиц;
3. Cертификат открытого ключа ЭЦП лица нотариально заверившего  электронную копию (скан-копию) Выписки из единого государственного реестра юридических лиц;
4. Сертификат корневого центра сертификации Удостоверяющего центра, в котором  был получен сертификат открытого ключа ЭЦП Участника подписавшего Заявку, уполномоченного лица налогового органа подписавшего электронный файл Выписки из единого государственного реестра юридических лиц, лица нотариально заверившего  электронную копию (скан-копию) Выписки из единого государственного реестра юридических лиц;
5. Сертификаты промежуточных центров сертификации (при наличии);
6. Актуальные списки отозванных сертификатов Удостоверяющих центров, где были получены сертификаты открытых ключей ЭЦП;
7. Электронные адреса Удостоверяющих центров, в которых были получены сертификаты открытых ключей ЭЦП Участника;
8. Указать тип используемого средства криптографической защиты информации (далее - СКЗИ) используемого для формирования ЭЦП Участника. СКЗИ должно иметь сертификат соответствия ФСБ России для формирования ключей шифрования и ключей электронной цифровой подписи, шифрования и имитозащиты данных, обеспечения целостности и подлинности информации, не содержащей сведений, составляющих государственную тайну».

Исходя из доводов Заявителя, перечисленный перечень документов, подтверждающих подлинность электронно-цифровой подписи является излишним в составе конкурсной заявки, нарушает права участников размещения заказа.

 Исходя из обоснований Уполномоченного органа, пункты 1-7 Инструкции включены в целях своевременного и корректного подтверждения электронно-цифровой подписи и носят рекомендательный характер. Также на Заседании комиссии представителями Уполномоченного органа отмечено, что документы, указанные в пунктах 4-8 Инструкции не являются отдельно взятыми документами, а  уже содержатся в составе сертификата ключа подписи. Между тем, данные доводы несостоятельны, в связи с тем, что данные документы (п.1-8) требовалось прикрепить в составе заявки как дополнительное вложение.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (далее – Закон об электронной цифровой подписи), подтверждением подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе является положительный результат проверки соответствующим сертифицированным средством электронной цифровой подписи с использованием сертификата ключа подписи принадлежности электронной цифровой подписи в электронном документе владельцу сертификата ключа подписи и отсутствия искажений в подписанном данной электронной цифровой подписью в электронном документе.

При этом под средством электронной цифровой подписи понимаются аппаратные и (или) программные средства, обеспечивающие реализацию хотя бы одной из следующих функций - создание электронной цифровой подписи в электронном документе с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи, подтверждение с использованием открытого ключа электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе, создание закрытых и открытых ключей электронных цифровых подписей. Под сертификатом ключа подписи понимается документ на бумажном носителе или электронный документ с электронной цифровой подписью уполномоченного лица удостоверяющего центра, которые включают в себя открытый ключ электронной цифровой подписи и которые выдаются удостоверяющим центром участнику информационной системы для подтверждения подлинности электронной цифровой подписи и идентификации владельца сертификата ключа подписи.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона об электронной цифровой подписи электронная цифровая подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при одновременном соблюдении следующих условий:

- сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронной цифровой подписи, не утратил силу (действует) на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания;

- подтверждена подлинность электронной цифровой подписи в электронном документе;

- электронная цифровая подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи.

Электронный документ с электронной цифровой подписью имеет юридическое значение при осуществлении отношений, указанных в сертификате ключа подписи. Содержание сертификата ключа подписи определено положениями ч. 1 ст. 6 Закона об электронной цифровой подписи.

Комиссией установлено, что дополнительное предоставление в составе конкурсной заявки перечня документов, указанных в пп. 4,5,6,7,8 Инструкции по подаче заявки на участие в конкурсе в форме электронных документов, является излишним. Участник, подавая в форме электронного документа конкурсную заявку, подписывает её электронно-цифровой подписью в соответствии с требованиями Закона об электронно-цифровой подписи, прикрепляя сертификат ключа подписи. Содержание сертификата ключа подписи и подлинность электронно-цифровой подписи должны соответствовать требованиям законодательства РФ (Федеральный закон от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» и Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»). Предоставление в составе заявки в электронном виде дополнительных вложений, подтверждающих подлинность электронной цифровой подписи, не является обязанностью пользователя сертификата ключа подписи (т. е. участника размещения заказа).

Таким образом, в данной части жалоба признается обоснованной.

Учитывая то, что установление требований к подтверждению подлинности электронно-цифровой подписи, фактически не ограничило права участников размещения заказа на подачу заявок в электронном виде в соответствии с требованиями соответствующего законодательства, Комиссия считает нецелесообразным выдачу предписания о внесении изменений в рассматриваемую аукционную документацию.

В то же время Комиссия считает необходимым выдать предписание Уполномоченному органу о внесении изменений в форму «Инструкция по подаче заявки на участие в конкурсе в форме электронных документов», утвержденной внутренним Приказом Департамента госзаказа ЯНАО, в части исключения излишних требований к подтверждению подлинности электронно-цифровой подписи (пункты 4,5,6,7,8 абзаца 8 Инструкции по подаче заявки на участие в конкурсе в форме электронных документов) при размещении открытых конкурсов.

Комиссия по контролю в сфере размещения заказов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа приняла решение:

1. Признать жалобу АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» на действия Заказчика – Аппарата Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, Уполномоченного органа - Департамента государственного заказа Ямало-Ненецкого автономного округа при размещении государственного заказа на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Исследование способов оптимизации деятельности исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и способов определения трудозатрат по реализации государственных услуг (функций) (открытый конкурс, извещение № 0190200000312008778), частично обоснованной.
2. Выдать Уполномоченному органу – Департаменту государственного заказа Ямало-Ненецкого автономного округа предписание о внесении изменений в форму «Инструкция по подаче заявки на участие в конкурсе в форме электронных документов», утвержденной внутренним Приказом Уполномоченного органа, в части исключения излишних требований к подтверждению подлинности электронно-цифровой подписи (пункты 4,5,6,7,8 абзаца 8 Инструкции по подаче заявки на участие в конкурсе в форме электронных документов).